ESA-brev om drosjereguleringen – Fritt oversatt

1 Bakgrunn

Den 06.03.2014, informerte EFTAs overvåkingsorgan (tilsynet) den norske regjeringen om at den hadde mottatt en klage på norske regler som begrenser adgangen til taximarkedet i Oslo. Klageren hevder at praksisen som Oslo kommune anvender for å regulere adgangen til taximarkedet er i strid med EØS-retten.

Utfallet av tilsynets klagebehandling ble oversendt norske myndigheter i «Letter of formal notice». I brevet gir tilsynet uttrykk for at norske regler som begrenser adgangen til drosjemarkedet, utgjør en restriksjon på etableringsfriheten. Begrensningen er ikke berettiget.

2 Korrespondanse

I brev av 06.03.2014, ba tilsynet om informasjon fra den norske regjeringen, vedrørende anvendelsen av de gjeldende regler for tildeling av drosjeløyver, for nyetableringer i drosjemarkedet. Den norske regjeringen svarte i brev av 09.04.2014. I svaret, refererte den norske regjeringen til to tidligere brev som den hadde sendt tilsynet i en tidligere klagesak (sak Ni 69474) om taxireguleringen i Norge. Den norske regjeringen anså at de juridiske problemstillingene i herværende klagesak, lignet de som var fremstilt i tidligere klagesak. Saken ble videre diskutert under et møte som fant sted i Oslo den 16. oktober 2014.

I brev av 08.07.2015, fastslo tilsynet, i en foreløpig konklusjon, at norske regler om adgang til drosjemarkedet utgjør restriksjoner på etableringsfriheten som ikke er berettiget.

Norge svarte i brev, datert 30.09.2015. I brevet hevdet regjeringen at fravær av EØS-regelverk som omfatter drosjetjenester gjør at reguleringen faller inn under EØS-statenes selvbestemmelsesrett. Videre opprettholdt Norge de samme argumentene som ble fremsatt i tidligere korrespondanse, at restriksjonene er nødvendige, berettigede, forholdsmessige og i offentlighetens interesse. Saken ble ytterligere diskutert på et møte i Oslo den 12. november 2015. Den norske Regjeringen sendte ytterligere et brev til tilsynet den 18. januar 2016, der den opprettholder sin argumentasjon om at restriksjonene er nødvendige og rettferdiggjort som forholdsmessige og i offentlighetens interesse.

Den 25. mai 2016, oversendte tilsynet et brev (Letter of formal notice) til norske myndigheter. I brevet fastslår tilsynet følgende:

Ved å opprettholde en regulering av adgangen til taximarkedet som er basert på en ordning med drosjeløyver som (1) inneholder en numerisk begrensning av løyver (2) med betingelser for tildeling av nye drosjeløyver som ikke er objektive, diskriminerende og ukjent på forhånd og (3) som pålegger drosjeløyvehavere å være tilknyttet en drosjesentral, så har Norge unnlatt å oppfylle sine forpliktelser i henhold til artikkel 31 (1) i EØS-Avtalen.

I tilsvar, datert 03.08.2016, bestrider den norske regjeringen tilsynets konklusjoner. Den norske regjeringen peker først og fremst på at den anser reguleringen av landets drosjetjenester for å falle inn under rammen av EØS-statenes selvbestemmelsesrett og at tilsynet av den grunn bør avslutte saken. Regjeringen gjentar deretter argumentet fra forrige klagesak, at reguleringen av det norske drosjemarkedet ikke har tilstrekkelig EØS interesse. I tillegg hevdet den norske regjeringen, som et resultat av den såkalte stillstandbestemmelsen i EØS artikkel 48, at det ikke var nødvendig å vurdere om de norske reglene utgjør restriksjoner på etableringsfriheten etter artikkel 31 (1) EØS. Videre hevdet den norske regjering at selv om norsk taxiregulering utgjør restriksjoner på etableringsfriheten, er de tilstrekkelig begrunnet ut fra hensynet til offentlige interesser.

Saken ble videre diskutert på møte i Oslo den 28. oktober 2016.

3 Klagen

Ifølge klageren, har Oslo kommune, ved flere ulike anledninger, avslått hans søknader om tillatelse (drosjeløyver) for å kunne etablere ny drosjevirksomhet. Klageren hevder at antall tilgjengelige drosjeløyver i et distrikt er begrenset og at søknader fra nye aktører om nye drosjeløyver blir behandlet på grunnlag av en ”behovsprøving». Behovsprøvingen går ut på å begrense det totale antall drosjeløyver ned til et nivå som svarer til etterspørselen i et det gitte distriktet. Videre hevder klageren at norsk lov pålegger drosjeløyvehaveren å være tilsluttet en drosjesentral og betale en avgift for denne tilknytningen. I denne forbindelse, hevder klageren at det ikke foreligger noen objektive kriterier i vurderingen av behov for ny drosjeløyver. I tillegg anfører klageren at Oslo kommune krever at selvstendig næringsdrivende drosjeeiere må være tilknyttet såkalte drosjesentraler og til å betale avgifter for denne tilknytningen.

Ifølge klageren, har reguleringen som begrenser antall drosjeløyver og derigjennom hindrer nye aktører adgang til markedet, ført til uforholdsmessig høye priser på drosjetjenester i Oslo. I Oslo kommune har flere drosjesentraler blitt etablert og alle drosjeløyvehavere har plikt til å være tilknyttet en av dem. Både eksisterende løyvehavere og mottakere av nye løyver står fritt til å velge tilslutning blant de godkjente drosjesentralene, men også disse er underlagt en kvantitativ begrensning. Sentralene kan ikke ha mer enn 50 % av det totale antall drosjeløyver tilsluttet.

Videre peker klager på det faktum at Oslo Byråd, i et vedtak som ble fattet i Byrådsmøte den 28.04.2016, besluttet ikke å øke antallet drosjeløyver, med den begrunnelse at eksisterende løyveinnehavere skal ha en inntekt som de kan leve av. (Resolution dated 28 April 2016, Oslo City Government)

Det er uomtvistelig at antallet drosjeløyver i Oslo kommune har vært uendret siden 2003, og at alle søknader om nye drosjeløyver har blitt avslått av kommunen siden den gang.

  1. Pkt 4 er ikke oversatt, da dette består av en lang rekke referanser til eksisterende lovverk

5 Tilsynets vurdering

Tilsynet er av den oppfatning at gjeldende norsk lovgivning om tilgang til markedet for levering av drosjetjenester, som beskrevet under punkt 4.2 ovenfor, i praksis utgjør en restriksjon på etableringsfriheten etter artikkel 31 (1) EØS. Etter tilsynets syn, er restriksjonen ikke berettiget.

5.1  Anvendelse av artikkel 31 (1) EØS

I brev av 03.08.2016, samt i brev av 12. mars og 14. mai 2012, har den norske regjeringen gjort henvisning til artikkel 48 (1) i EØS-avtalen og hevdet at, som et resultat av denne bestemmelsen, er det ikke nødvendig å vurdere om de norske reglene utgjør restriksjoner på etableringsfriheten i henhold til artikkel 31 (1) EØS.

Article 48(1) EEA reads: “The provisions of an EC Member State or an EFTA State, relative to transport by rail, road and inland waterway and not covered by Annex XIII, shall not be made less favourable in their direct or indirect effect on carriers of other States as compared with carriers who are nationals of that State.”

Den norske regjeringen tolker denne bestemmelsen som at nasjonale bestemmelser for veitransport som eksisterte på tidspunktet for ikrafttredelsen av EØS Avtalen, -og som senere ikke har blitt endret på en slik måte at det gjør dem mindre gunstig for utenlandske operatører, kan opprettholdes. Videre hevder den norske regjeringen at de norske reglene er basert på objektive, transparente og ikke-diskriminerende kriterier. Følgelig -og på grunnlag av artikkel 48 EØS, hevder den norske regjeringen at det ikke er nødvendig for tilsynet å vurdere om nevnte regler utgjør restriksjoner på etableringsfriheten etter artikkel 31 (1) EØS.

Tilsynet er ikke enig med den norske regjeringens tolkning av artikkel 48 (1) EØS. Den tilsvarende regel i TFEU artikkel 92, gir en nasjonal ”stillstandforpliktelse” for medlemsstatene i transportpolitikken, inntil EU har gitt foranstaltninger under artikkel 91 TFEU. Den forbyr medlemsstatene å anvende eksisterende nasjonale regler for transport på en slik måte at de direkte eller indirekte diskriminerer aktører fra andre medlemsstater, med mindre et unntak er innvilget.

EU-domstolen har lagt til grunn hensynet til artikkel 92 (1) TFEU, at de andre grunnleggende reglene i traktaten gjelder i den utstrekning de ikke har blitt utelukket, og de kan bare være gjengitt som ikke gjeldene ”som et resultat av en uttrykkelig bestemmelse i traktaten”. Den eneste uttrykkelig bestemmelse i EØS-avtalen som grunnleggende i denne forbindelse, er artikkel 38 EØS som forutser en spesiell dispensasjon der adgangen til å yte tjenester innen transportområdet skal reguleres av bestemmelsene i kapittel 6 EØS-avtalen.

Videre i sin dom i sak C-195/90, fastslo EU-domstolen, med hensyn til stillstandsplikten i artikkel 92 (1) TFEU, ”det faktum at en felles transportpolitikk ennå ikke har trådt i kraft for medlemsstatene til å vedta nasjonal lovgivning, selv begrenset i tid, noe som er uforenlig med kravene i [Artikkel 76] (nå artikkel 92 TFEU) i traktaten. ”

Tilsynet mener at det følger av denne rettspraksis at også i løpet av stillstandperioden nevnt i artikkel 92 (1) TFEU og artikkel 48 (1) EØS, nasjonal lovgivning på området av transport må være kompatibel med de generelle reglene i traktaten og EØS-Avtalen.

Følgelig er EØS-avtalen, etter tilsynets syn, at artikkel 31 er direkte anvendbar i innen transport, f.eks. når det gjelder nasjonale tiltak som regulerer tilgangen til markedet for drosjetjenester. Artikkel 48 (1) EØS tilsier ikke at alle nasjonale tiltak som regulerer veitransport i kraft ved undertegningen av EØS-avtalen kan opprettholdes, uavhengig av deres restriktive eller diskriminerende aspekter.

5.2 Restriksjoner i henhold til artikkel 31 (1) EØS

EU-domstolen og EFTA-domstolen har konsekvent fastholdt at artikkel 31 (1) EØS utelukker ethvert nasjonalt tiltak som, selv uten diskriminering på grunnlag av nasjonalitet, er egnet til å hindre eller å gjøre etablering for EU-borgere mindre attraktivt. Begrepet ”restriksjon” ihht artikkel 31 (1) EØS, omfatter tiltak fra en EØS-stat som påvirker adgangen til markedet for foretak fra andre medlemsstater og dermed hindre intro-EØS trade.  EØS-avtalen artikkel 31 forbyr også diskriminerende nasjonale tiltak som ikke skiller mellom nasjonalitet som sådan, men de facto har (indirekte) diskriminerende effekter.  Videre forbyr det regler som hindrer eller gjør utøvelsen av etableringsfriheten mindre attraktiv, særlig gjennom anvendelse av en forhåndsgodkjenningsprosedyre.

Nasjonal lovgivning som betinger forhåndsgodkjenning for etableringen av virksomhet fra en annen medlemsstat utgjør en restriksjon, siden den kan være til hinder for utøvelsen av frihet til etablering, ved å avskrekke eller hindre den fra fritt å forfølge sin virksomhet gjennom en fast business.

5.2.1 Spørsmålet om restriktive tiltak

Reguleringen av adgangen til drosjemarkedet i Oslo inneholder en numerisk begrensning av drosjeløyver, vilkår for å innvilge nye lisenser som er diskriminerende, ikke objektive og ukjent på forhånd og pålegg om å være tilknyttet en sentral. Denne lovgivningen utgjør en restriksjon på etableringsfriheten. En slik begrensning finnes tross for det faktum at spørsmålet om lovgivningen gjelder uavhengig av betydning for de berørte personer.

Det understrekes at tilsynet, i denne saken, ikke utfordrer kravet om en forhåndsgodkjenning i seg selv.

Imidlertid er tilsynet opptatt av den restriksjon på etableringsfriheten som følger av den numeriske begrensning av drosjeløyver. Under gjeldende juridisk rammeverk, som henvist til i punkt 4.2 ovenfor, vil et løyve bare innvilges under svært spesielle forhold som ligger utenfor innflytelsessfæren til den som søker. Denne ordningen tilfredsstiller ikke de krav som er satt opp av europeiske domstoler i tidligere godkjenningsordninger, nemlig at de utgjør objektive og ikke-diskriminerende kriterier som er kjent på forhånd, og på en måte som omgår utøvelsen av nasjonale myndigheters skjønn, slik at det ikke blir anvendt vilkårlig.

I henhold til gjeldende regler, vil søknader om drosjeløyver kun vurderes hvis -og når det er tilgjengelig ledige løyver, og skal prioriteres til lokale sjåfører i et distrikt med minst to års erfaring, og legger til grunn kriterier slik som tidligere erfaring som drosjesjåfør og ansiennitet som sjåfør. Der hvor disse kriteriene ikke gjelder, kan vedkommende myndighet selv bestemme, etter eget skjønn, hvilken søker som bør få tildelt et ledig drosjeløyve.

Etter tilsynets mening, favoriserer dette systemet tildeling av nye løyver til monopolistene og utelukker nye aktører som søker om drosjeløyve for å få adgang til det samme markedet. Kriterier som tidligere erfaring som drosjesjåfører og ansiennitet i de respektive distrikt synes å være, prima fascie, diskriminerende, og favoriserer eksisterende taxiselskaper i et distrikt, uten at det foreligger noen legitim rettferdiggjørelse for det.

Tilsynet viser til en praksis for tildeling av nye lisenser for spanske farmasøyter som ble behandlet av EU-domstolen. Domstolen slo fast i denne saken at nasjonale regler, der lisenser for etablering av nye apoteker ble innvilget i samsvar med en prioritert rekkefølge, der prioritet ble gitt til farmasøyter som har forfulgt sine faglige aktiviteter innenfor provinsen, er indirekte diskriminerende og, de facto, favoriserte nasjonale farmasøyter foran dem fra en annen medlemsstat. Det samme gjelder med hensyn til norsk praksis for tildeling av drosjeløyver. En slik praksis har potensial til å avskrekke og hindre nye aktører fra å etablere ny drosjevirksomhet og utgjør en restriksjon på etableringsfriheten.

Videre, i de distriktene der drosjeløyvehaverne er forpliktet til å være koblet til en taxisentral, inkludert de tilsvarende krav som følger av denne tilknytningen, utgjør dette kravet ytterligere en begrensning av etableringsfriheten.

På bakgrunn av dette, er tilsynet av den oppfatning at den norske lovgivningen og praksisen som regulerer adgangen til drosjemarkedet, utgjør en restriksjon på etableringsfriheten. Som et resultat av disse bestemmelsene, begrenses antall drosjeløyver og hindrer transportoperatører som ønsker å etablere seg i et distrikt fra å gjøre det. Den norske løyveordningen hindrer -eller gjør det mindre attraktivt for utøvelsen av etableringsfrihet, jfr. Artikkel 31 (1) EØS.

5.2.2 Rettferdiggjørelse

Restriksjoner på etableringsfriheten er lovlig bare dersom de kan begrunnes med «tvingende allmenne hensyn». Det er lovfestet at restriksjoner på etableringsfriheten som gjelder uten diskriminering på grunnlag av nasjonalitet ikke kan rettferdiggjøres med mindre begrensningen (1) ivaretar hensyn i allmennhetens interesse, (2) er egnet for å sikre oppnåelse av målet og (3) ikke går lenger enn det som er strengt nødvendig for å oppnå formålet.

I denne forbindelse skal det minnes om at det er opp til de nasjonale myndigheter å demonstrere at et restriktivt tiltak er tvingende nødvendig for å sikre oppnåelse av det som er tilsiktet og ikke går lenger enn det som er nødvendig for å oppnå det. Årsakene som kan påberopes av en stat for å rettferdiggjøre en restriksjon, må således være ledsaget av en analyse av hensiktsmessigheten og forholdsmessigheten av tiltaket vedtatt av vedkommende stat og ved spesifikk bevis som underbygger sine argumenter.

I sitt tilsvar til tilsynet, av 03.08.2016, setter den norske regjeringen spørsmålstegn ved om bevisbyrden for å vise at en restriksjon på etableringsfriheten er hensiktsmessig og nødvendig ligger hos medlemsstaten, og har sitert rettspraksis. Den norske regjeringen viser til at de europeiske domstoler har akseptert forutsetninger ved medlemsstatene og har plassert bevisbyrden på den europeiske kommisjonen. Spesielt siterer den norske regjering European Court of Justice saker C-171/07 og C-172/07 (Apothekerkammer), C-110/05 (kommisjons vs Italia) og EFTA-domstolen Sak E-16/10 (Philip Morris Norge AS) for å understreke sin aksept.

Tilsynet er ikke enig, og påpeker at i sak E-16/10 (Philip Morris Norge AS), EFTA-domstolen, i tråd med fast rettspraksis fra europeiske domstoler, uttalte at det er opp til EØS-statene selv å bestemme hvilken grad av beskyttelse de ønsker for egen folkehelse og på den måten at beskyttelsen er oppnådd, og at EØS-statene har en viss skjønnsmargin i denne forbindelse. Men EFTA-domstolen understreket også, at til tross for dette skjønnet, kan nasjonale regler som begrenser fri bevegelse av varer, eller er i stand til det, bare rettferdiggjøres hvis de er aktuelle for å sikre oppnåelse av målet, og ikke gå utover det som er nødvendig for å oppnå det. Videre understreket EFTA-domstolen at det er opp til de nasjonale myndigheter å vise at reglene er nødvendige for å oppnå det erklærte formål og at dette målet ikke kan oppnås ved mindre omfattende forbud eller begrensninger.

Etter tilsynets syn, følger ikke en annen fortolkning fra dommen i EU-domstolen i sak C-110/05. I denne dommen, bekreftet retten prinsippet om at den medlemsstat som påkaller et krav om begrunnelse for hindring til fri flyt av varer har bevisbyrden for å vise at reglene er hensiktsmessige og nødvendig for å oppnå et legitimt mål. Domstolen la til at denne byrden av bevis kan ikke være så omfattende at det kreves medlemsstaten å bevise, positivt, at ingen andre tenkelige tiltak kan gjøre det mulig at målet skal oppnås under samme forhold. Derfor, også i denne dommen domstolen bekreftet prinsippet om at bevisbyrden for hensiktsmessigheten og forholdsmessigheten av en begrensning ligger hos medlemslandet. Derfor er tilsynet uenig med den norske regjering sin vurdering, at det følger av dommen i sak C-110/05 at bevisbyrden er plassert på EU-kommisjonen. Dessuten, i denne aktuelle saken krever ikke tilsynet bevis fra Norge på at ingen andre tenkelige krav kan aktivere de målene som skal nås.

5.2.2.1 tvingende allmenne hensyn

(A) Argumenter fremsatt av den norske regjering.

Den norske regjeringen hevder at de eksisterende norske regler om adgang til taximarkedet, og særlig behovsbasert adgangsordning, er nødvendig for å sikre en tilfredsstillende drosjetjeneste, begrunnet med legitime mål i offentlighetens interesse. Hovedformålene med reglene, ifølge den norske regjering, er å sikre en tilfredsstillende tilførsel av drosjetjenester til alle tider. Mer presist, hevder regjeringen at det er nødvendig å begrense antallet løyver og å tildele dem på grunnlag av en behovsbasert test for å pålegge løyvehaverne å være tilgjengelig og bidra til formidling av drosjetjenester 24 timer i døgnet. Den norske regjeringen hevder at uten en begrensning og en behovsprøving, kan ikke en rettslig forpliktelse for løyvehaverne til å være tilgjengelig 24 timer i døgnet (Der en lisens er koblet til bosted snarere enn til en ekspedisjonssentral) opprettholdes, og at det som følge av drosjetjenester i spredtbygde områder vil mest sannsynlig forsvinne på visse tider av døgnet.

Videre hevder regjeringen at begrensningen av drosjeløyver også kan begrunnes med at den norske regjeringen søker å oppfylle målet om å gi en sikker og forutsigbar inntekt for drosjeløyvehaverne, samt å bidra til å sikre en jevn rekruttering til yrket. I brev datert 18. Januar 2016, forklarte den norske regjering at det ikke er politiske mål i seg selv som begrunnelse for begrensningen, men nødvendige midler for å oppnå et tilfredsstillende tilbud av transporttjenester. Uten å sikre en trygg og forutsigbar inntekt for drosjeløyvehaverne samt en jevn rekruttering til yrket, vil det viktige målet med å sørge for et tilfredsstillende tilbud av drosjetjenester til enhver tid kunne ikke oppnås

Begrunnelsen for å pålegge løyvehaverne å være tilknyttet en drosjesentral og til å betale en avgift for det, er ifølge den norske regjeringen, at dette kravet er nødvendig for å forfølge forbrukernes interesser og behov for trygghet. I den forbindelse anfører den norske regjering at kravet er av interesse for kunder og sikrer ”marked klarhet”. Videre sikrer det at taxikunder kan ringe ett enkelt telefonnummer og bestille en taxi og de at de har et kontaktpunkt for å få hjelp i tilfeller av uventede eller ubehagelig hendelser. Videre gir det økt transportsikkerhet, som det gjør det mulig for drosjesentraler for å spore plasseringen av en taxi på et gitt tidspunkt, og dermed også gir en forebyggende effekt, ved at den forhindrer drosjesjåfører fra å begå overgrep, tyveri eller vold.

Tilsynet har vurdert de argumenter som den norske regjeringen har fremsatt til forsvar for de restriksjonene som ligger i den omstridte reguleringen. Drosjer tilhører overordnede krav til allmenne interesser.

Når det gjelder tiltak for å begrense antall drosjeløyver, og dermed begrense adgangen til å etablere ny virksomhet i drosjemarkedet, er dette et grunnlag av ren økonomisk karakter og kan ikke utgjøre en overordnet grunn i offentlighetens interesse for å rettferdiggjøre en restriksjon på en grunnleggende frihet. Begrunnelsen kan derfor ikke tjene som en berettigelse i denne forbindelse.

Når det gjelder argumentet om at en begrensning av antallet drosjeløyver tjener til å oppnå en riktig korrespondanse mellom tilbud og etterspørsel, har tilsynet den oppfatning at dette ikke utgjør en overordnet grunn som er i det offentliges interesse og som kan rettferdiggjøre begrensning av etableringsfriheten. Dette er et mål som utvilsomt er av ren økonomisk karakter. Det samme gjelder argumentet om at numerisk begrensning av løyver skal bidra til å sikre drosjeløyvehaverne en påregnelig inntekt og sikre en jevn rekruttering til yrket. Disse målene er knyttet til de økonomiske og faglige interesser til spesifikke økonomiske aktører og trenger derfor ikke tjene en offentlig interesse. De ovennevnte betraktninger kan derfor ikke utgjøre hensyn som er i allmennhetens interesse.

I kontrast til overstående, erkjenner tilsynet at en begrensning av løyver, under visse omstendigheter, kan være nødvendig for å sikre en tilfredsstillende, døgnkontinuerlig forsyning i landlige områder hvor drosjer ofte er et uunnværlig transportmiddel og dermed tjene en offentlig interesse. Dette resonnementet gjelder ivaretakelse av en nødvendig standard og tilgjengelighet av persontransporttjenester for innbyggerne i et distrikt og er som sådan ikke av rent økonomisk karakter. Sikre at taxitransporttjenester er permanent tilgjengelig serverer beskyttelse av forbrukere som i seg selv kan utgjøre et overordnet krav begrunner en begrensning av friheten til establishment. Tilsynet erkjenner derfor at målet om å garantere en tilfredsstillende, permanent tilførsel av taxi kan være i forbrukernes interesse og dermed aksepteres som et krav i offentlig interesse som i prinsippet kan rettferdiggjøre restriksjonen som følger av numerisk begrensning av løyver.

I tillegg når det gjelder kravet om å være tilknyttet en sentral, erkjenner tilsynet at behovet for transportsikkerhet kan anses som en legitim begrunnelse for en begrensning av etableringsfriheten. Den norske regjering hevder at tilslutning til sentral sørger for at plasseringen av en gitt taxi på et gitt tidspunkt, og dermed også gir en forebyggende effekt som det avskrekker drosjesjåfører fra å begå overgrep, tyveri eller vold. Tilsynet erkjenner at begrunnelsen i transportsikkerhet, i prinsippet, kan brukes som grunnlag som en begrunnelse for en begrensning av etableringsfriheten.

5.2.2.2 Egnethet

Mens målene for å garantere publikum tilfredsstillende og permanent tilførsel av drosjetransporttjenester som er i forbrukernes interesse og sikre transportsikkerhet i allmennhetens interesse som rettferdiggjøring av en restriksjon, så har tilsynet tvil om de nasjonale reglene nevnt ovenfor er egnet for å oppnå disse målsetninger. Tilsynet minner i denne forbindelse at nasjonal lovgivning er hensiktsmessig for sikre oppnåelse av målsettingen, bare hvis det virkelig gjenspeiler en bekymring til oppnå det på en konsekvent og systematisk måte.

Tilsynet mener at den numeriske begrensning av løyver samt kravet om å være tilknyttet en drosjesentral (eller plikt til å tilby 24 timer tilgjengelighet, der løyvene er koblet til løyvehaver ”s bosted) kan være egnet for å oppnå de mål som den norske regjeringen har satt, da disse kravene faktisk kan tjene til å sikre at det eksisterer et tilfredsstillende tilbud av drosjetjenester i enkelte grisgrendte strøk der det ikke er kommersielt levedyktig å tilby døgnkontinuerlige drosjetjenester.

Samtidig er tilsynet av den oppfatning, når det gjelder den numeriske begrensning av drosjeløyver, at den norske regjeringens resonnement ikke er tilstrekkelig, spesielt når de vurderer tilbudet av drosjetjenester i tett befolkede områder som Oslo, hvor ulike transportmidler er tilgjengelige til enhver tid. I disse områdene er det snarere sannsynlig at en begrensning av antall drosjeløyver på grunnlag av en behovsbasert test vil resultere i et begrenset tilbud, der nye aktører vil være avskåret fra å komme inn i markedet. Derfor er Tilsynet av den oppfatning at den norske regjeringen ikke har sannsynliggjort at den numeriske begrensningen av drosjeløyver, i tett befolkede områder, er egnet til å oppnå formålet med permanent tilførsel av drosjetransporttjenester.

Tilsynet påpeker at dens syn ser ut til å være i tråd med konklusjonene som trekkes av Det Norske Konkurransetilsynet (Konkurransetilsynet) i en nylig publisert rapport om den norske taxi market. I denne rapporten, fremhevet Konkurransetilsynet at det behovsbaserte konsesjonssystemet utgjør de mest betydelige etableringshindring i drosjemarkedet, og at det fører til en ineffektiv ressursutnyttelse som begrenser produktiviteten. Videre viser tilsynet til at Delingsøkonomiutvalget som nylig ble satt opp av den norske regjeringen, i sin rapport av 6. Februar 201 734, foreslo for regjeringen å oppheve løyvekravet for drosjer i Norge.

Etter tilsynets mening, vil nye aktører i markedet kunne føre til reduksjon i drosjeprisene, og dermed tilfredsstille publikums behov for rimelig transport. Det er flere tydelige indikatorer på at dagens system for å regulere tilgangen til taximarkedet har hatt skadevirkning for kundene. Taxiprisene i Oslo har hatt en svært høy økning i de siste år, mens på samme tid har behovet for drosjer har sunket betraktelig. Ifølge informasjon publisert av Statistisk sentralbyrå (SSB), har taxiprisene økt nesten tre ganger mer enn nivået på generell inflasjon mellom 2004 og 2015 (mens konsumprisene økte med 25 prosent, økte taxiprisene med over 65 prosent i samme periode). SSB har også funnet at antallet taxireiser har gått ned med 10 prosent mellom 2008 og 2015. Samtidig har samlet omsetning for drosjenæringen har økt med nesten 20 prosent. SSB konkluderte fra disse tallene med at drosjenæringen oppveier nedgangen i passasjertall ved å øke prisene, som igjen fører til en ytterligere nedgang i passasjertall. Tilsynet påpeker at denne utviklingen ser ut til å være relatert til fravær av en rett korrespondanse mellom tilbud og etterspørsel.

Videre har ikke den norske regjeringen, i sin høringsuttalelse, klart å sannsynliggjøre at metoden som brukes til å finne den ”riktige korrespondanse mellom tilbud og etterspørsel ” virker etter intensjonen (som en del av analysens underliggende behovstest) i Oslo kommune og andre tett befolkede kommuner i Norge. Derfor konkluderer Overvåkningsorganet med at den norske regjeringen ikke har vist at en begrensning av antallet løyver er et hensiktsmessig tiltak for å sikre en tilfredsstillende (24 timer daglig tilgjengelig) tjeneste i offentlighetens interesse.

Til slutt, når det gjelder målsettingen om å sikre transportsikkerhet med krav om å være tilknyttet en drosjesentral, fremstår det som inkonsekvent at denne tilknytningen ikke er systematisk i alle distrikter. I noen distrikter er sentraler etablert med krav om tilslutning, mens i andre distrikter med bopelsløyver eksisterer ingen slike krav. Som en konsekvens av dette, konkluderer Overvåkningsorganet at den nasjonale lovgivningen ikke forfølger den uttalte målsettingen om å sikre transportsikkerhet på en konsekvent og systematisk måte, og kan derfor ikke anses hensiktsmessig.

5.2.2.3 Nødrett

I tillegg til å være hensiktsmessig, må enhver restriksjon aldri gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå de overordnede offentlige mål.

Etter tilsynets syn, har den norske regjeringen ikke fremmet noen argumenter for å støtte sitt syn om at begrensning av antall lisenser er nødvendig for å sikre et tilfredsstillende tilbud av drosjetjenester. Av følgende årsaker mener tilsynet at reglene går utover det som er strengt nødvendig:

Reglen om behovsprøving og praktiseringen av numerisk begrensning, utøves på en måte som gjør at nye søkere ikke får innvilget løyver der hvor etterspørselen etter drosjetjenester i et distrikt dekkes av de eksisterende taxiselskaper. Tilsynet minner i denne sammenheng om at det faktum at et bestemt antall løyver blir fastsatt på grunnlag av en spesifikk vurdering å være ”tilstrekkelig” for et bestemt område er ikke tilstrekkelig som begrunnelse for å utøve restriksjoner på etableringsfriheten og friheten til å yte tjenester forårsaket av den begrensningen. I lys av myndigheten, det er dessuten svært usannsynlig at i en slik situasjon, oppføring av nye operatører i markedet vil umiddelbart resultere i overkapasitet og i en situasjon der behovene til kunder vil ikke lenger være fornøyd på samme måte. Snarere kan det med rimelighet forventes at det vil være en margin innen hvilke nye aktører til drosjemarkedet kan bli tatt opp, til tross for at den eksisterende etterspørsel kan møtes av eksisterende antall operatører. Argumentet om at uten en behovsbasert test og en numerisk begrensning vil det bli for mange taxiselskaper som vil lede til taxi tjenester av lavere kvalitet må forkastes. Regjeringen har ikke presentert noen bevis som støtter denne påstanden.

En mindre restriktiv praksis enn en behovsbasert test er mulig og gjennomførbar. En begrensning av antallet vil bare være forsvarlig på grunnlag av klare bevis på at opptak av nye aktører ville sette driften av den lokale drosjemarkedet i fare. Avslag på søknad om nytt løyve bør bare noen gang være mulig hvis under de konkrete omstendigheter i den aktuelle bydelen, det er indikasjoner på at å tillate nye aktører inn i markedet ville seriøst truer med å destabilisere den lokale drosjetjenester markedet og føre til en generalisert markedsfeil.

Som allerede beskrevet under punkt 5.2.1 ovenfor, de kriterier som er brukt i Norge for beslutningen om å tildele en ny lisens, dvs. å prioritere søkere som har jobbet lengst, og for et minimum minst to år innenfor konsesjonsområdet (ansiennitet regelen), er diskriminerende. Denne ansiennitetsregel går utover det som er nødvendig for å oppnå de forfulgt mål. Regelen er i seg selv svært restriktiv og vil i de fleste situasjoner, gjør det praktisk talt umulig for nye aktører utenfra et distrikt å etablere en ny virksomhet i distriktet. Under møte i Oslo i oktober 2014 uttrykte norske Regjeringsrepresentanter sitt syn om at denne regelen bidrar til å sikre en jevn rekruttering til yrkene av drosjesjåfør og taxi operatør, som gjør yrket mer attraktivt, ved å gi et insentiv for å legge inn en virksomhet som kan oppfattes av noen som ikke har den høyeste status. De Tilsynet bemerker at det ikke er bevis for å støtte påstanden om at rekrutteringen til drosjeyrket er forbedret ved ansiennitet regelen. Snarere kan det synes som åpne opp markedet for nye aktører ville tillate en økning av rekrutter til yrket. Den tilsynelatende uncircumscribed rest skjønn på den delen av vedkommende myndighet, i tilfeller der erfaring og ansiennitet av søkerne for en lisens tillater ikke å identifisere kandidaten til hvem lisensen bør være tildelt, vises også i strid med kravene i EØS-retten vedrørende åpenhet og upartiskhet. Reglene i spørsmålet må være klar, presis og forutsigbar når det gjelder deres effekter og omskrive den kompetente myndighet ”s skjønn ved henvisning til objektive kriterier.

Videre anser Overvåkningsorganet at plikten for operatørene å være koblet til en taxi ekspedisjonssentral og i samsvar med de tilsvarende krav, slik som å være en del av en skiftplan , ser ut til å gå utover det som er nødvendig for å oppnå den legitime målsettinger. Den norske regjeringens ”s argumenter i favør av tilhørighet til en ekspedisjonssentral , slik som å være i stand til å holde styr på sjåfører og drosjer i interesse av sikkerhet, kunne oppnås på samme måte med mindre restriktive tiltak, som for eksempel Kravet om taxiselskaper å gjøre bruk av teknologisk utstyr som GPS-sporing eller elektroniske midler for identifisering av en taxi i forbindelse med betaling.

6 Konklusjon

PÅ GRUNN AV DETTE,

EFTAS overvåkningsorgan,

etter første ledd i artikkel 31 i avtalen mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol, og etter å ha gitt Norge muligheten til å sende inn sine observasjoner,

HERVED avsagt følgende begrunnet uttalelse

det, ved å opprettholde regler om adgang til taxi-tjenester markedet som sørger for et system av forhåndstillatelse, i form av en lisens, for etablering av nye drosje virksomheter, som (1) inneholder en numerisk begrensning av lisenser (2) under betingelser for å innvilge nye lisenser som ikke er objektive, ikke-diskriminerende og kjent på forhånd, og (3) sørge for en plikt for drosje rettighetshaverne å være tilknyttet en ekspedisjonssentral, Norge har unnlatt å oppfylle sine forpliktelser i henhold til artikkel 31 (1) i EØS-avtalen. I henhold til andre ledd i artikkel 31 i avtalen mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol, EFTAs

Surveillance Authority krever Norge for å treffe de tiltak som er nødvendige for å etterkomme Dette begrunnet uttalelse innen to måneder etter at den er mottatt.

Utferdiget i Brussel,  22 februar 2017

Annonser

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s