Ødeleggende drosjeregulering

Kommunens regulering av Oslos drosjemarked har ført til «markedssvikt» i samfunnsøkonomisk forstand. Tilsvarende er det i flere norske byer.

Markedssvikt anses for å være den verst tenkelige tilstanden i et marked for forbrukerne. Heller ikke de næringsdrivende er tjent med markedssvikt.

Reguleringen er i ferd med å ruinere drosjens samfunnstjenlige funksjon som et kollektivt bidrag -og alternativ til privatbilisme.

At drosjebruken i Oslo, ifølge SSB, var dobbelt så høy i 2007 som den er i dag, sier det meste om utviklingen.

Bakgrunn

Yrkestransportloven utpeker fylkene nærmest som ”suverene” drosjereguleringsmyndigheter.

Lovgrunnlaget for å regulere utledes av Yrkestransportloven § 9 «behovsprøvd løyve for persontransport med motorvogn utenfor rute», en ordlyd som indikerer en ordning med løyver (tillatelser) som fylkeskommunene kan innvilge etter behov.

Det utledes imidlertid ikke av loven noen kriterier for behov, for metoder som skal anvendes for å prøve behov, anvisninger om hvem sine behov som skal dekkes, eller kriterier for det skjønn som skal utvises. Lovgrunnlaget for å regulere kan følgelig tolkes -og anvendes vidt av løyvemyndigheten. Det heter seg også at reguleringen tilhører løyvemyndighetens skjønn.

Som følge av betydelige lokale variasjoner i Norge og at behov endrer seg kontinuerlig, er det rimelig å anta at loven ble utformet fortolkningsvennlig for å gi Fylkeskommunene vidt handlingsrom for å regulere.

Det råder imidlertid ingen tvil om at det avgjørende og overordnede med å regulere, er sørge for et drosjetilbud til beste for publikum og samfunnet, herunder at lovverket må tolkes og anvendes i tråd med den intensjonen, noe som også anses for å være lovens formål med å regulere.

Praksisen med å fastsette tak på antallet drosjeløyver

Å fastsette et numerisk tak på antall drosjeløyver ble, i sin tid, innført som en ulovfestet praksis for å regulere. Hensikten var å gi løyvehaverne eksklusiv rettighet (monopol) som kompensasjon for å yte døgnkontinuerlig tilgjengelighet i hele løyvedistriktet. Dette innebar at løyvehaverne forpliktet seg til å betjene etterspørsel på steder og til tider som ikke alltid var lønnsom. «Gjenytelsesordningen» hadde til hensikt gi lik tilgang til taxi for alle i hele fylket og ble ansett som særlig formålstjenlig i distrikter med spredt befolkning.

Praksisen er ikke lovpålagt, men i tråd med forarbeidene, der hensynet til å gi utøverne en viss beskyttelse er knyttet opp mot behovet for å til gjengjeld kunne sette som vilkår at det gis mulighet for drosjetransport i områder og på tidspunkter som ellers ikke ville bli tilfredsstillende betjent (NOU 1974:44 side 24 og Ot.prp.nr. 5 (1975-1976) side 10.

Å sette tak på antall løyver utgjorde imidlertid bare en av flere komponenter som, til sammen, utgjorde en helhetlig reguleringsstrategi, der alle også utgjorde forutsetninger for hverandre.

Videre må praksisen ses i lys av å ha blitt innført under forutsetning av at drosjetilbudet var offentlig regissert, homogent og underlagt prisreguleringer som beskyttet publikum mot ågerprising, samt at alle taxiene var pålagt å være tilknyttet en -og samme sentral.

Det er rimelig å tenke seg at lovgiver unnlot å sette rammer for behov, for å optimalisere graden av lokal selvstyring. Lokale myndigheter ble ansett som mest kompetente til å definere egne behov og regulere deretter, for å dekke dem.

Uten navn

Figur 1. Fire komponenter rigget som hjørnesteiner i en helhetlig reguleringsstrategi

Med innføring av fri prissetting og fritt sentralvalg for drosjeløyvehaverne forsvant to av komponentene. Den tredje, vilkåret om å yte tilgjengelighet, ble overdratt til næringen selv å organisere. En løyvehaver i Oslo kan la taxien stå uvirksom i månedsvis, uten at noen reagerer.

Antallsbegrensningen sto igjen som en reguleringspraksis uten mening.

Publikum ble hengitt et drosjemarked bestående av et fast antall drosjeløyvehavere som hadde blitt kommersielle og profittorienterte, som forlangte økende priser på fritt grunnlag. Publikum måtte betale den prisen de forlangte eller bortvelge taxi som transportalternativ.

Løyvemyndighetene la til grunn for å regulere at drosjeløyvehaverne skulle ha inntekter til å leve av, samtidig som drosjeløyvehaverne fikk operere fritt etter profittmaksimeringsprinsippet. Slik la myndigheten til rette for uansvarlig utarming av markedet. Mens drosjeeierne selv kunne tøye markedets tålegrenser for å maksimere egen profitt, passet myndigheten på at den faste kvoten med drosjeeiere hadde tilstrekkelig omsetning.

Kombinasjonen av tak på antall tilbydere og fri prissetting, har vist seg å være en giftig cocktail. Drosjeprisene har eskalert etterfulgt av tilsvarende etterspørselssvikt.

Selv om antallsreguleringen ikke lenger gir mening, er kommunens drosjebyråkrater fast bestemt på at antallsbegrensningen er lovpålagt, også til tross for at antall ville ha regulert seg selv som følge av ordinære tilbud og etterspørselsmekanismer, noe jeg gjør nærmere rede for i siste kapitlet.

Løyvemyndigheter som har innført fri prissetting -og som har overdratt markedsmakten til et begrenset antall drosjeløyvehaverne har, etter mitt syn, forrådt sin oppgave som fellesskapet betaler den for å løse, nemlig å regulere for å optimalisere taxitilbudet, slik at det kommer fellesskapet til gode, noe som også er lovens formål og den overordnede hensikten med å regulere.

Når løyvemyndigheten har fjernet alle forutsetninger for antallsbegrensningen, hadde den samtidig pliktet å skrote den eller innført et langt lempeligere forhold til antall. Alternativt måtte den ha anmodet Konkurransetilsynet om å gjeninnføre maksimalprisforskriften.

Etter mitt syn, har løyvemyndigheten vid adgang til å anvende lovverket på en måte som fører til at reguleringen oppfyller lovens formål. Den har anledning til å oppdatere og tilpasse reguleringspraksisen for å få markedet til å fungere. Det er de reelle behovene i markedet som å defineres og inkludere langt mer enn bare antall som grunnlag for å regulere.

Spørsmålet handler ikke lenger om antallsbegrensningen utøves i strid med EØS-avtalen, men hvorvidt den er berettiget og legitim ihht norsk lov, sett i lys av at forutsetningene for den er fjernet og at utkommet av den strider med lovens formål for å regulere.

Oslo Kommunes behovsprøvinger har ikke noe med samfunnets behov å gjøre

For å fastsette antall drosjeløyver i Oslo, gjennomfører kommunen, fra tid til annen, en absurd juridisk øvelse som den selv kaller «behovsprøving av antallet drosjeløyver i Oslo kommune».

Kommunen legger to hensyn til grunn for sine behovsprøvinger:

  1. Prøve om drosjeløyvehavere i Oslo har adekvate inntekter til å leve av
  2. Prøve om publikum har tilstrekkelig tilgang til drosjer.

Loven sier intet om at kommunen skal sørge for noe som helst for drosjeeiere. Så det er kommunen selv, som på eget initiativ, har fattet vedtak om at reguleringen skal ha til formål å dekke en fast kvote med drosjeeiere sine inntektsbehov.

Begrunnelsen har byråkratene hentet fra yrkestransportforskriften § 1 f) hvor det fremgår: «… drosjeløyve gir innehaveren rett og plikt til å drive …» og fra § 45 i samme forskrift om at løyvehaver skal ha drosjeyrket som hovederverv.

For at drosjeyrket skal kunne være løyvehaverens hovederverv må yrket gi en inntekt som gjør at løyvehaver kan leve av dette yrket alene, begrunner byråkratene det med.

Argumentet er basert på en irrasjonell og bakvendt forestilling om at et drosjeløyve er til ulempe for innehaveren, slik at løyvemyndigheten må legge opp reguleringen til å ivareta løyvehaverens økonomiske interesser.

Argumentet kunne ha holdt vann dersom det var mangel på folk som ville eie og drive løyvet. Men sånn er det ikke, snarere tvert om.

I Oslo og de fleste steder i landet, er det lang ventetid for å få et drosjeløyve, i Oslo langt over 10 år.

Et drosjeløyve er m.a.o. et svært attraktivt næringsprivilegium som mange står i kø i årevis for å få.

Som følge av ventelister, burde reguleringen vært lagt opp til at løyvehavere som ikke klarer å gjøre levebrød av løyvet eller løyvehavere som finner andre hovederverv, får løyvet inndratt og videreført til en på venteliste, uten at løyvemyndigheten trenger å sørge for noe som helst for de som innehar et løyve.

Det avgjørende for myndigheten er at noen driver løyvet – ikke hvem som driver det.

”Å sørge for at drosjeløyvehaverne har inntekter til å leve av” innebærer bl.a. at drosjekundene pålegges å betale overpriser om omsetningen til løyvehaverne går ned, for å opprettholde drosjeeiernes inntekter. Videre innebærer det forbud mot nye drosjekonsepter som kan ha negativ effekt på drosjeeierne sine inntekter.

Kommunens behovsprøving fra 2016 viste at etterspørselen etter drosje hadde falt drastisk. Men, som følge av at de 1780 drosjeeierne hadde økt prisene tilsvarende drastisk, så konkluderte kommunen med at de opprettholdt omsetningen og tilstrekkelige inntekter. På dette grunnlag konkluderte kommunen med at antallet drosjeløyver skulle opprettholdes på samme nivå som det har vært hele tiden, -siden 1999.

Konklusjonen ble så anvendt som begrunnelse for å avslå søkere om nye drosjeløyver -og adgang til markedet.

Alle behovsprøvinger, helt siden 1999, har kommet til samme konklusjon: 1780 drosjer er et tilstrekkelig antall. Alle søkere om drosjeløyver -og adgang til markedet siden den gang har fått avslag med denne begrunnelse.

Oslo kommunes markedsforkvaklede reguleringspraksis kan rimeligvis forklares ved at drosjebyråkratene er jurister -og byråkrater uten kompetanse på hvordan markeder og næringsliv fungerer. De har konservert en praksis for å regulere som ble innført i en annen tid, da drosjetjenesten var homogen og ens priset og behov kun handlet om tilgang til den homogene tjenesten -og derigjennom antall. Så ligger det i byråkratiets natur å passe på at det ikke skjer endringer som kan utfordre det etablerte.

Det er også rimelig å anta at det endimensjonale fokuset på telling av drosjer, har gjort drosjebyråkratene blinde, slik at de ikke har klart å se den åpenbare dysfunksjonaliteten som behovsprøvingen også avdekket, at drosjeprisene øker i takt med at kundene forsvinner.

SSB drosjestatistikker viser at antallet passasjerkilometer med drosje i Oslo er halvert siden 2007, mens prisene er mer enn doblet i samme periode.

Kommunens vedtak om at reguleringen skal ha til hovedformål å sørge for at en fast kvote med drosjeeiere har inntekter til å leve av, fungerer også som insentiv til drosjeeierne selv om å fokusere ensidig på å opprettholde daglig kontinuitet i egne inntekter.

Dette har ført til en tilstand der drosjeeierne øker prisene sine som eneste og absolutte svar på nedgang i omsetning. Vedtaket har redusert publikum til «pengekuer» som skal dekke drosjeeiernes inntektsbehov, noe som forklarer hvorfor dagens halverte antall drosjekunder i Oslo må betale dobbel pris for å opprettholde de 1780 drosjeeiernes inntekter.

De såkalte behovsprøvingene fungerer videre som et insentiv til drosjeeierne om å holde et prisnivå ligger i overkant av folks betalingsvilje, for å holde etterspørselen i sjakk, slik at 1780 taxier alltid er et tilstrekkelig antall for å dekke den. Slik kan de selv frembringe grunnlag for kommunale vedtak om å avslå alle søkere om drosjeløyver og adgang til deres marked.

Til slutt har Oslo kommunes reguleringsomsorg for drosjeeierne gjort det legitimt å for dem å avspise sine ansatte (utgifter) med stadig mindre lønn, slik at de sitter igjen med større del av omsetningen selv. Oslo kommunes omsorg for drosjeeierne omfatter ikke drosjeeiernes ansatte.

Varsellampene har lenge blinket rødt i Oslo Rådhus, uten at noen har løftet et øyenbryn. Tilstanden i Oslos drosjemarked kan diagnostiseres som «markedssvikt», noe som i samfunnsøkonomisk forstand anses for å være en svært syklig markedstilstand og en katastrofe for forbrukerne.

Markedssvikt (market failure) i Oslos drosjemarked

Til tross for en rekke advarsler om det vil gå fra vondt til verre for drosjekundene, så innførte kommunen fri sentraletablering og fritt sentralvalg for drosjeløyvehaverne. Kommunen begrunnet endringen med å styrke konkurransen.

Det motsatte skjedde.

Endringen skapte et todelt drosjemarked. Det ene består av flere sentraler som konkurrerer om å dekke de 1780 drosjeløyvehavernes behov med formål om å lokke flest mulig til seg som sine kunder. Det andre består av publikum som har til oppgave å dekke de 1780 drosjeløyvehavernes inntektsbehov.

Alle selskaper som oppfyller generelle kriterier, kan i dag få innvilget godkjenning til opprettelse av drosjeformidlingssentral i Oslo. Godkjenningen inneholder vilkår om at sentralen må ha tilknyttet seg minst 50 av Oslos 1780 faste drosjeløyvehaverne innen ett år, for å få godkjenningen fornyet. Dersom ikke vilkåret oppfylles trekker kommunen godkjenningen tilbake.

Sentralene opererer som tjenesteleverandører som konkurrerer om å tilby de 1780 drosjeløyvehaverne i Oslo formidlingstjenester og taksameterløsninger. Sentralens eneste inntekter er en avgift som tilknyttede drosjeløyvehavere betaler inn. Derfor handler det om å få tilsluttet så mange drosjeeeiere som mulig for sentralene.

Avgiften kan utgjøre opptil kr. 100 000,- per år per drosje for sentralen. Sluttbrukerne, altså drosjekundene, tilhører ikke sentralens målgruppe, annet enn at sentralene utformer løsninger som er best egnet til å melke dem for penger på vegne av sine tilsluttede drosjeeiere.

Et helt avgjørende virkemiddel for å tiltrekke seg drosjeløyvehavere, er derfor høye taksamaterpriser. Dette har ført til en tilstand der sentralene konkurrerer om å overgå hverandre i å øke sine taksameterpriser.

Et reklamebudskap fra en sentral, rettet mot Oslos 1780 drosjeløyvehavere, kan eksempelvis lyde:

«Flytt taxien din til sentral NN AS!  – Vi har byens høyeste taksameterpriser. Sentral NN har også flyttet kveldstaksten til kl. 15:00 mot tidligere kl. 17:00. Dette innebærer at du som drosjeeier får bedre betalt per tur, i to timer mer per døgn».

Regelverket pålegger de selvstendige drosjeeierne å profilere taxitaklampen og bilens sider med den sentralen de er tilsluttet sitt navn og logo. For folk ser det da ut som om at taxiene tilhører ulike selskapsenheter som konkurrerer om dem.

Slik forledes folk til å tro at det er mange ”drosjeselskaper” som konkurrerer om dem, når det i realiteten er sentraler som konkurrerer om å tiltrekke seg drosjeeierne.

Kvasi-konkurransen holder forbrukerne for narr og reduserer dem til ofre for en kommunalt konstruert markedssvikt.

Monopol eller ikke?

Kan en fast kvote med 1780 drosjeløyvehavere, som Oslo har hatt siden 1999, karakteriseres som et monopol, eller oppfyller de kriteriene for å kunne kalles et monopol, per definisjon?

Hva de 1780 faste drosjeeierne kalles spiller imidlertid ingen rolle. Det avgjørende er at de har blitt gitt all markedsmakt med frihet til å håndtere markedet som de selv ønsker og at de oppfører seg som et monopol. Samtidig har Oslo kommune kamuflert løyvemonopolet bak sentraler, på en måte som forleder publikum til å tro det er konkurranse.

Lærebøker om samfunnsøkonomi beskriver markedssvikt slik:

«En monopoltilstand regnes normalt som en markedssvikt, dersom publikum forventer å finne konkurranse i det aktuelle markedet.»

Overstående er en presis beskrivelse av tilstanden som råder i Oslos drosjemarked. Det kan slås fast at reguleringen av Oslos drosjemarked har ført til markedssvikt i samfunnsøkonomisk forstand.

Oslo kommunes praksis for å regulere har skapt en bakvendt markedstilstand som er verre for forbrukerne enn det som monopol anses for å være. Forbrukerne må tilpasse seg en fast kvote med drosjeeiere sine inntektsbehov, samtidig som de forledes til å tro det er konkurranse. Samtidig forsøker drosjenæringen selv å oppføre seg som om den var konkurranseutsatt på grunn av risikoen for å miste monopolet.

I grunnleggende økonomisk teori heter det seg at et monopol vil selge en lavere kvantitet av godet til lavere kvalitet og til en høyere pris enn bedrifter ville gjort i et rent konkurranseutsatt marked. Denne beskrivelsen harmonerer med alle utviklingstrekk i Oslos drosjemarked.

På verdensbasis utvikles kontinuerlig bedre og mer kundetilpassede taxiløsninger. Dagens tilgjengelige teknologi gjør det såre enkelt å tilby forhåndsutregnede priser til kunden før bekreftelse av bestilling. Kundene kan få kart som gir upfront oversikt over ledige taxier i området samt sanntidsløsninger (realtime) som gir både kunden og taxien løpende visuell kontakt. Kunden kan velge favorittsjåfører og gi kundetilfredshets-tilbakemeldinger til leverandøren. Dessverre er ingen slike løsninger tilgjengelige for norske drosjekunder, til tross for at alle de overnevnte løsningene har eksistert i over 7 år. Kundetilpassede løsninger er, som tidligere nevnt, forbudt, fordi de kan ha negativ effekt på inntektene til Oslos faste 1780 drosjeeiere.

Drosjekundene i Oslo er hengitt taxier som tilbyr kontinuerlig økende og helt uforutsigbare priser. Dessuten er det tilnærmelsesvis umulig for folk å orientere seg som følge av svært kompliserte prissystemer som er tilpasset de 1780 drosjeeiernes inntektsbehov.

Tette bånd mellom drosjeforvaltningen og Norges Taxiforbund, som er løyvemonopolets interesseorganisasjon, kan være en plausibel forklaring på hvorfor alle endringer i den kommunale praksisen for å regulere drosjevirksomhet i Oslo, har vært helt i tråd med medlemmene av Taxiforbundet sine interesser, samtidig som praksisen med å sette tak på antallet hegnes strengt om, fordi den utgjør et helt avgjørende gode for drosjeløyvemonopolet.

De observante har for lengst registrert at kommunens praksis med å regulere har blitt endret i retning av å gi drosjeløyvehaverne stadig flere goder, mer frihet og makt i markedet, herunder fri prissetting, fritt sentralvalg fri sentraletablering og lempeligere forhold til krav om å yte osv. samtidig som monopolet deres blir vernet av forvaltningen, som om den var hellig.

Sosial dumping

Drosjeløyvemonopolet i Oslo har i en årrekke kompensert nedgang i etterspørselen ved å øke prisene, som i en ond spiral. Men også onde spiraler når sitt endelikt.

Nå har dødtiden for de ansatte, som kjører drosjeeierens taxi på kvelder og netter, passert 80 prosent. En sjåfør som jobber i ti timer har i dag  over 8 timer dødtid. Selv den høye prisveksten klarer ikke lenger å kompensere for en så høy dødtid. De fleste taxisjåfører i Oslo jobber nå for en timelønn på ca. 80 kroner, brutto. Mange må jobbe flere timer og ta flere helgskift for å holde inntekten på et levbar nivå.

Oppsummert, så har Oslo kommunes praksis for å regulere byens drosjevirksomhet ført til:

  • Et statisk drosjeløyvemonopol som har bestått av 1780 drosjeløyvehaver siden 1999.
  • Et monopol kamuflert som konkurranse, egnet til å forlede forbrukerne
  • Et drosjemarkedet til økende ulpempe for alt og alle.
    • Stikk i strid med lovens formål, om å regulere til beste for samfunnet
  • Et drosjetilbud, preget av ekstrem prisvekst og etterspørselssvikt
  • At drosje som yrkes- og næringsvei i Oslo er i ferd med å ødelegges
    • Siden 2007 har halvert etterspørsel ført til halvert reelt behov for sysselsetting (SSB)
    • Antallet passasjerkilometer med taxi har blitt halvert sammenlignet med 2007 (SSB)
    • Antall sysselsatte opprettholdes av prisøkninger (halvert taxibruk -> dobbel pris)
    • Den gjennomsnittlige dødtiden for taxier i Oslo nærmer seg 75 prosent (SSB)
  • At drosjenes samfunntjenelige rolle som kollektivt alternativ til privatbilisme ruineres.
  • Det som i praksis utgjøre et forbud mot nyetableringer, innovasjon og utvikling
  • Hindrer publikum tilgang til dagens moderne, kundetilpassede og billigere taxitjenester
  • At drosjeierne er fritatt fra å investere i eget marked, i opplæring og i HR
    • Dødtid på 75 prosent, fordrer investeringer i lavere priser.
  • Utstrakt utleievirksomhet av drosjeløyver, drosjeeierne imellom
    • Utleien utgjør over 20 millioner kroner årlig, som sluttbrukeren må ta regningen for
    • Flere hundre kommunale drosjeløyver leies ut for rundt kr. 100 000,- per år
  • Incentiver om besvare redusert etterspørsel med prisøkninger som eneste virkemiddel
    • Drosjeløyvehaverne øker prisene, ufortrødent, i takt med at kundene forsvinner
  • Konstruert en tilstand, der forbrukerne må tilpasse seg drosjeeiernes inntektsbehov
  • Fritatt drosjeierne fra å prestere og tilpasse seg kundenes behov
  • Sosial dumping
    • Drosjeeierne forlanger økende priser fra publikum med ene hånden og avspiser sine ansatte med andre hånden
  • Har utviklingshemmet næringen og gjort den ute av stand til å møte ekte konkurranse
  • Regulert i strid med EØS-avtalen på minst to punkter, ifølge ESA:
    • som følge av at den utgjør en ulovlig restriksjon på etableringsfriheten
    • som følge av at den er diskriminerende, subjektiv og ukjent på forhånd

 

De fleste drosjemarkeder er i dag modne -og mottagelige for fri konkurranse

Norges Taxiforbund og andre som forsvarer dagens modell for å regulere viser ofte til utdaterte rapporter om ”overetableringer” og prisvekst som følge av å konkurranseutsette drosjemarkeder.

Disse rapportene har ikke tatt høyde for at det tar minst 10 -og ofte 15 år for liberaliserte drosjemarkeder å bli modne -og mottagelige for konkurranse. Årsaken er den langvarige forestillingen om drosjemarkedet som homognet, ens priset og myndighetsregissert. Det tar tid for folk å besvisstgjøres og bli oppmerksomme på at markedet har blitt fritt og med voksende  variasjoner i tilbudet.

En forutsetning for all konkurranse er at kundene aktivt velger leverandør. Når det skjer, oppstår det en tilstand der tjenestetilbydere som tilpasser seg kundenes behov vinner frem. Dette er en helt avgjørende dynamikk som grunnlag for virksom konkurranse.

Kompliserte og tidkrevende telefoniske bestillingsløsninger har også lenge utgjort barrierer mot utvikling av virksom konkurranse i drosjemarkedene, mest som følge av markedet er preget av ønske om rask -og helst umiddelbar tilgjengelighet.

Disse barrierene rives nå i økende tempo, i takt med ny og stadig bedret teknologi basert på smarttelefoner, gps, realtime, rask og enkel ”tap to order”-bestilling osv.

Vi ser i mange byer i dag, der konkurranse er tillatt, at folk bestiller taxit fra foretrukket leverandør, til tross for at de kan være omgitt av mange ledige taxier som de kunne ha slengt seg inn i.

 

 

 

 

Annonser

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s